干部挂职锻炼工作如何进一步提质增效

　　我国的干部人事制度十分重视干部交流，广义的干部交流大致可以分为两类：一是借调，二是挂职。前者多是事务性工作人员的交流，后者才是真正的干部交流。在1993年10月实施的《国家公务员暂行条例》中，干部挂职强调的是上级机关的公务员下基层去锻炼。2006年1月实施的《国家公务员法》扩大了挂职的范围，除了到下级机关和国有企业事业单位挂职外，还可以到上级机关或者其他地区的机关挂职。按照挂职去向，干部挂职可以分为下挂、上挂、平挂以及行业交叉挂职等四大类情况。

　　挂职的主要目的在于培养锻炼公务员，挂职的时间从几个月到三年不等。但是，公务员挂职期间不改变与原单位的人事关系，占原单位的编制，挂职期满后仍回原单位工作。

　　“易地，易岗，易职”是干部挂职的特点。从人力资源培育的角度看，干部挂职对有效平衡干部的决策能力和执行能力，增进相关业务部门之间的沟通，具有积极意义。党的十九大报告指出，要“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部”。重视从基层选拔干部，特别是年轻干部，是中国干部人事制度的重要内容。

　　在实践中，挂职人员的选派并没有囿于党政机关内，一些地方大胆尝试，不少社会名流也加入到了行政挂职的行列中，成为社会看点和热点。比如，彝族诗人吉狄马加任青海省副省长，作家张平任山西省副省长，央视主持人张政挂职新疆阿勒泰地委副书记，央视主持人王志挂职丽江市副市长等。在上海，从2013年初开始，市委统战部就与奉贤区委探索共建“上海新的社会阶层代表人士奉贤实践锻炼基地”，为党外人士到体制内挂职锻炼提供新平台。借由该平台，上海思维乐马律师事务所主任、合伙人厉明挂职该区司法局副局长，市信息服务业行业协会秘书长陆雷挂职该区科委副主任。这些案例体现了中国干部人事制度动态、灵活的特点。

　　干部挂职中存在的问题

　　在此前尤其是早些年前的实践中，干部挂职出现较多问题，主要如下：

　　现象一：挂职成为一种福利待遇，挂职干部赋闲领饷。挂职干部在管理上易处于真空状态，两边不管。陕西省神木县一次性取消了67名2009年度挂职干部的资格。据神木县挂职办的调查，这些干部自挂职后，或利用双重身份兼职牟利，或赋闲在家吃空饷，引发社会负效应（《西安晚报》2009年4月25日）。

　　现象二：干部挂职成为权力跳板，挂职只为“镀金”。所谓镀金，就是走走过场，然后等待升迁。在一些挂职干部眼里，基层挂职经历是一种政治资本，是升迁的助力。《人民日报》载文指出，有的年轻干部打小算盘，只为补基层经历才下基层，将基层工作当作镀金良机。这些认识误区，年轻干部不该有，也不能有（《人民日报》2018年9月4日）。

　　现象三：干部挂职成为例行公事，“你来我去”，人浮于事。以下案例具有一定的代表性。2009年4月，有网友通过网站查询发现，湖南省石门县配备了16名县委常委和12名正副县长，有超配之嫌，引发社会关注。常德市委组织部门解释称，石门县党政领导班子增配的6人系政策性安排和挂职等因素造成，不违规。其中，政策性安排的有2人，一名为军转安置干部，另一名为援藏安置干部。其次，挂职干部有4人。其中，省委统筹安排引进浙江干部挂职一人，常德市每个县（市、区）均安排了一人；省直单位驻贫困县点村工作组组长挂职一人；长江水利委员会为加强在石门县建设的省重点工程皂市水库业务指导和工作协调，选派一名干部挂职任副县长；此外，常德市为了加大年轻干部培养选拔力度，面向全国选拔了2名博士生，分别担任了市直局的副局长。为充实其基层工作经历，将2人都下派到区县挂职，其中派往石门1人挂职任副县长并兼任乡党委书记（《南方都市报》2009年4月27日）。

　　一个县就配备如此之多的官员，难道这样行政效能就提升了？很多时候，引进挂职人员已经成了地方的例行公事，机构和人员臃肿，行政效能反而降低了。

　　现象四：“搭台唱戏”的简单合作模式值得反思。如前所述，邀请社会名流挂职成为一些地方的大胆尝试。从今天看，其中不乏教训。例如，2002年12月28日，在安徽省蒙城县第十四届人大一次会议上，相声演员牛群凭借323票赞成、7票弃权的选举结果，当选为蒙城县副县长，任期五年，轰动效应十分明显。但不到任期，2005年11月11日，牛群就在巨大的压力之下办理了辞职手续。

　　有些地方一开始看中的就只是名流的社会声誉，这种声誉有助于招商引资，吸引人气。但是，行政官员所需要的技能，这些名流具备吗？轻率的一拍即和式的“合作”，最后是双方付出代价。

　　思考和建议

　　干部挂职要做到有成效，制度设计是关键。笔者认为，以下方面需要通过制度建设加以完善：

　　第一，挂职干部应该以技术型为主。哪些人适合挂职？挂职应该挂实职还是虚职？目前选派的干部以综合职位的党政领导干部居多，一般根据原来的职级配备要挂的职务（高挂的居多）。综合职位的党政干部到了挂职地，马上要面向一个村、一个县或者一个国有企业开展领导工作。这样就会产生一个问题：由于干部挂职往往是在异地，如果挂实职，一个初来乍到的综合职位的新干部，何以能马上胜任？但如果不挂实职，何以锻炼其能力，岂不成了“到此一游”？

　　干部挂职制度应该重点选派有较强专业背景的干部，学术上可称作技术官僚或技术型干部，而不是综合职位的党政干部。无论在基层还是上层，经济和民生问题的决策和实施离不开技术型干部，他们需要各种实践机会和交流机会。技术型干部挂职一方面可以避免上任伊始就要领导一个村、一个县或者一个企业的窘境，另一方面无论上挂还是下挂、平挂，技术型干部可以很快投身自己熟悉的专业领域，结合当地具体情况发挥积极作用，双方的满意度都会较高。也就是说，无所事事的“到此一游”，很可能是制度设计中的问题造成的，而不是那些在原单位勤勉优秀的干部突然之间丧失了干劲所致。

　　第二，实施人性化的管理。现实中，对挂职干部的管理和考核容易走向两个极端，要么“树先进、树典型”，强调挂职干部的无私奉献，塑造其高大的现象。要么“睁一眼、闭一眼”，放任自流。前者激进，后者消极，都达不到干部挂职锻炼的实际效果。

　　作为我国干部人事制度的重要组成部分，干部挂职十分普遍，涉及到的干部数量也非常多。笔者认为，挂职管理制度应该按照“平常心”来设计，而不是有意拔高。上述两个极端化的管理模式，都是制度不健全的体现。一个管理制度，如果不能以平常心来设计，失败的概率是非常高的，因为真正的道德标兵永远是少数。“树先进、树典型”的做法，无视挂职干部面临的各种实际困难，用高高在上的姿态一味要求奉献，可能会导致少数优秀干部的身心在短时期内严重透支，累倒甚至殉职在岗位上；此外，还有一部分挂职者因为“高攀不起”，只好庸庸碌碌“熬时间”。对于派出单位或者挂职单位来说，面对“庸碌的大多数”，也只好任其自然，因为管理成本太大。

　　从干部挂职制度的可持续性来说，人性化管理设计十分必要。比如，在福利待遇和晋升机会等方面上的安排，在家属探望和子女就读等具体问题上的规定，都是很好的激励手段。根据赫兹伯格的“双因素激励理论”，物质奖励和工作环境改善只是最基本的激励手段，对于那些高层次人才，工作本身的满足感和成就感才是最大、最根本的激励机制。挂职干部作为精心挑选的年轻储备人才，他们自身往往具有强烈的成就需要。作为制度设计，除了要给他们提供基本的工作、生活待遇，还必须进行有效的“成就激励”。比如，干部挂职期间职权对称，适人适任，就符合这一原则。不可忽视的是，干部挂职制度要落实成效，还必须落实精细化管理。

　　第三，重新界定考核主体和考核方式。如前所述，挂职干部在管理上易处于真空状态，考核流于形式，缺乏问责机制和科学的评价体系。

　　那么，干部挂职应该由谁评价？应该用什么指标来评价？在现实中，干部挂职多由挂职单位进行评估，考核指标倾向于使用那些短期的量化指标。比如，招商引资的项目数量和资金规模，从上级单位或者外单位获取的资金和项目援助等等。

　　事实上，干部挂职如果是一种培养年轻干部的人力资源投资的话（如《公务员法》阐明的那样），它的成效显露必然是一个相当长期的过程。因此，合适的评价主体应该是派出单位（挂职单位提供协助）。在挂职单位主导的评价体系之下，干部挂职事实上成为了派出单位对挂职单位的某种人力资源援助。挂职单位理所当然地会采取那些短期的、功利的指标来进行挂职评价，这就矮化了干部挂职制度的内涵，制度的效能也大打折扣。

　　现实中，有的干部挂职确实属于“人力资源援助”，比如，很多发达省份对后进省份的“对口援助”中就包含了“智力援助”。这时候，干部挂职的重心就会发生偏移——“搭建桥梁、争取支持”成为了他们的主要工作职责。对此，笔者认为，派出挂职干部成为两边的传声筒效果并不理想，真正好的智力援助应该是对被援助方的人力资源进行培训。因为干部挂职制度的初衷是拓展干部能力，而不是让他们疲于应付。

　　第四，完善财政转移支付制度。大量挂职干部的工作集中在“为派驻地跑项目”，这一现象背后有着深刻的体制性原因：因为各级政府间的财政转移制度不够制度化、规范化，人脉关系成为有用的特殊渠道。但这样做的后果是严重的。其一，工作被异化，达不到锻炼挂职干部的初衷（如前所述）。其二，人脉差距成为地区差距的原因，势必造成区域间新的发展不均衡以及机会不平等。其三，大量依靠人脉关系争取来的项目和资金，缺乏制度化、程序化的监督，容易滋生腐败和寻租行为，侵蚀干部队伍。

　　当务之急是确立因子法下的财政转移支付体系。具体做法是：按照人口、年龄结构等因素计算出当地必要的公共服务开支水平（按照学校、道路、消防、环境卫生等项目分别计算）即“标准财政支出”，然后再计算出当地的实际财政收入。如果前者大于后者，那么超出的部分就是法定的财政转移支付额。这也是发达国家通行的做法。

　　只有确立因子法下的财政转移支付体系，才能根本上终结长期存在的“驻京办”现象以及各种滋生腐败的“跑部钱进”的做法，与此同时，挂职干部疲于“跑项目”的问题才可能缓解，区域之间的均衡发展才有可能。

　　干部挂职制度和中国的其他制度一样，具有“干中学”“学中干”的特点。最适合自身的制度，不可能是简单的舶来品，它必然是对实践的经验总结。当下，我们需要进一步完善制度设计，激励挂职干部的成就需要——只有当组织的目标（善治）和干部个体价值的实现（成就感）有机融合在一起时，才会形成制度的稳态，达到效能的最优。